黨的十六大以來，隨著國家惠農(nóng)強農(nóng)富農(nóng)政策力度不斷加大，中國糧食產(chǎn)量連續(xù)九年增產(chǎn)，農(nóng)民收入連續(xù)九年保持較高增速，農(nóng)村社會事業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村出現(xiàn)了歷史上少有的好形勢。但應(yīng)清醒地看到，“三農(nóng)”問題的解決遠未達到理想的程度。

對農(nóng)村實行“多予、少取、放活”的方針，是進入新世紀后確立的解決“三農(nóng)”問題的基本方針。從過去10年的實踐看，從2000年試點農(nóng)村稅費改革到2006年徹底終結(jié)了具有2600年歷史的“皇糧國稅”，在“少取”方面取得了實質(zhì)性進展。隨著農(nóng)村稅費改革的推進，公共財政覆蓋農(nóng)村的各項政策相繼出臺，政策范圍不斷拓展，在“多予”方面取得重大進展。中央財政“三農(nóng)”投入從2003年的1754.5億元增加到2011年的12286.6億元，8年間增長了6倍，年均增長25.4%，遠超出中央財政本級支出年均增長11.04%，也超過全國財政支出年均增長19.23%的水平。“十一五”期間，中央財政累計安排“三農(nóng)”支出29623.8億元，年均增長23.6%，投入總量是“十五”時期的2.6倍；2011年一年中央財政用于“三農(nóng)”的支出規(guī)模達到12286.6億元，超過“十五”時期五年的總和（9580億元）。無論是“三農(nóng)”投入的增量，還是增幅，近幾年都是很高的。

中國“三農(nóng)”問題的癥結(jié)歸根到底是受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。當前，城鄉(xiāng)差距依然較大，城鄉(xiāng)二元矛盾遠未解決，且城市二元矛盾又逐步顯現(xiàn)。城鄉(xiāng)之間“二元結(jié)構(gòu)”形成的差距是中國發(fā)展中最大的差距，城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”形成的差距則是最突出的差距。由于長期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，在處理農(nóng)村與城市關(guān)系問題上，仍自覺或不自覺地存在“重城輕鄉(xiāng)”的觀念，甚至以犧牲農(nóng)民利益來換取城市和工業(yè)的發(fā)展。雖然過去10年在加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、改善城鄉(xiāng)關(guān)系上做了大量工作，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機會和社會地位方面仍然不平等。

農(nóng)民需要政策激勵，更需要制度公平。在制度上保障農(nóng)民獲得平等發(fā)展機會，享有平等權(quán)益，需要繼續(xù)鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，更要做好“放活”這篇大文章。

賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重趨勢。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯，根本原因是中國土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農(nóng)民土地權(quán)益保護方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善外，征地范圍過寬，對農(nóng)民的補償偏低，失地農(nóng)民長遠生計缺乏保障；農(nóng)民宅基地權(quán)益法律法規(guī)不健全；集體土地所有權(quán)殘缺不全，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，同樣一塊土地，因為所有制不同，在權(quán)利設(shè)置和利益分配上產(chǎn)生巨大鴻溝，這樣一種土地權(quán)利二元格局，使得集體和農(nóng)民難以分享土地長久的增值收益。

目前，土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門傾斜，農(nóng)民得到的太少。現(xiàn)行征地制度下的利益分配機制刺激地方政府嚴重依賴土地出讓所形成的收入，用以補充正常的財政預(yù)算資金和為城市擴張資金。目前，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府名副其實的“第二財政”。

從理論與各國的實踐看，賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權(quán)，是維護農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵，是處理農(nóng)民與國家關(guān)系的一個最重大政策課題。要立足現(xiàn)實，尊重歷史，正視未來，在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識形態(tài)等約束條件的情況下，通過產(chǎn)權(quán)的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民更加完整的土地權(quán)利（包括排他的使用權(quán)、獨享的收益權(quán)及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)），使農(nóng)民感覺到真正成為土地的主人。

當前，需要抓緊做好農(nóng)村土地制度改革的三項工作。

一是在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，加快建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。

二是盡快修改土地管理法，應(yīng)盡快落實十七屆三中全會關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”、“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能”等各項政策。明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的期限，并賦予農(nóng)民對承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權(quán)利：開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點，設(shè)置風險防范機制。允許土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。承包權(quán)由承包農(nóng)戶永久持有，經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的權(quán)利，承包農(nóng)戶按承包權(quán)收取租金，擁有經(jīng)營權(quán)的承租者享有土地的使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保家庭經(jīng)營的主體地位，嚴格用途管制，防止直接用行政手段推動土地規(guī)模經(jīng)營，引發(fā)新的社會矛盾。

三是加快征地制度改革，實行對失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的公平補償，鼓勵地方政府對失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補償標準等辦法，增大失地農(nóng)民的財產(chǎn)補償份額。