國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革。黨的十九大報告指出，“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施”。監察委員會作為中國特色監察體系的創制之舉，實質上是反腐敗工作機構，代表黨和國家行使監督權，對它自身的監督制約必須予以足夠重視。這既是為監察體制改革本身護航，也是全面從嚴治黨的必然要求。
強化對監察委員會監督制約極為重要
強化對監察委員會監督制約是黨中央極為重視的問題。中央紀委、監察部為強化對紀檢監察系統自身的監督，率先增設了紀檢監察干部監督室，防止隊伍內部出現“蛀蟲”。全國紀檢監察系統也紛紛成立相應機構，開展相關工作。根據中央的決策部署，新成立的監察委員會吸收了原來隸屬檢察系統的反貪反瀆等部門，各級紀委和監察委合署辦公。國家監察體制改革既是黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的重要組成部分，也要受到這一體系的監督制約。習近平同志強調指出：“監督別人的人首先要監管好自己，執紀者要做遵守紀律的標桿。”中央紀委書記趙樂際在全國推開國家監察體制改革試點工作動員部署時也指出，“要切實強化對監察委員會的監督制約”。可見，強化對監察委員會的監督制約，必將是整個監察體制改革過程中黨中央極為重視的問題之一。
強化對監察委員會監督制約是改革題中應有之義。監察體制改革是一項系統性工程，通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等，成立監察委員會，作為監督執法機關與紀委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。中央紀委把對監察委員會的監督制約列為改革應重點把握的問題之一。可見，在推進改革的過程中，解決對新成立反腐敗專職機構權力的有效監督和制約問題，是改革的重要組成部分。
強化對監察委員會監督制約是回應人民群眾關切的需要。改革后，新組建的監察委員會整合了我國目前常見的多種監督權力和手段。監察委員會權力的良性增大是毋庸置疑的，這是服務和服從于我國反腐敗實際的需要，也是實現監察對象全覆蓋的必然要求。我們在推進改革試點過程中要同步研究強化對監察委員會監督制約的問題，妥善回應社會關切，在全社會形成支持改革、擁護改革的良好氛圍。
一直以來，我國紀檢監察部門的反腐敗權力都處在嚴密的監督制約之中。從我國反腐敗的實踐可見，這種監督制約是有序有效的。現有的各種監督制約將繼續在監督制約監察委方面發揮作用，其中不少舉措已吸收到改革中。2017年11月7日發布的《中華人民共和國監察法（草案）》在第八章用10個條文對監察機關和監察人員的監督作出專門規定，其中包括接受人大、司法機關監督，也包括信息公開、請托備案、回避、保密、申訴和重大失誤責任追究等，體現了內部監督和外部監督相結合的指導思想。因此，可以說，不論是理論上還是實踐中，都有多把“連環鎖”鎖住監察委的監察權，確保其在良性軌道上運行。
內部監督制約：強化關鍵環節監督制約、加強干部監督室建設、強化上級監委監督、健全相關制度
內部監督是指將全國監察委員會視為一個系統，通過在系統內建立監督機構和健全監督制度，從而達到對監察委員會的監督。加強內部監督有利于從源頭預防執紀權的濫用，應當成為監督的主要方式。
強化對關鍵環節的監督制約。 “信訪、檢查、審理”是監察委員會權力分布的三個重點環節，從權力制衡的角度看還存在一些改善的空間。比如，在信訪舉報中，可以全面實行“漏斗”管理，由上級監察委員會對舉報線索進行同步備案，實現統一管理，減少自由選擇性空間；在案件檢查上，可以進行全程監督，分管領導及相關部門對辦案人員的辦案行為進行全程監督，負相應責任；在案件審理定性量紀環節，也應當銳意改革、大膽創新，以符合新時代的新要求。
進一步加強干部監督室的建設。2014年3月，中央紀委成立干部監督室，職責就是專門監督自己人，實踐中已取得較好效果。筆者認為，應繼續加強干部監督室專業化建設；切實加強領導并探索“異點辦公”；賦權增能，賦予必要的足以震懾內部監察工作人員的監督手段；限權上鎖，完善有關的過錯追究措施。
強化上級監委（紀委）的監督。新成立的監察委員會應當繼續抓好 “兩個為主”，自覺接受監督。一是執紀審查以上級為主。在相關線索處置、查辦中，監察委員會在向同級黨委主要負責人報告的同時，必須向上級監察委員會報告，有利于發揮上級監察委員會對下級的監督作用。二是干部提名考察以上級監察委員會會同組織部門為主，通過加大上級監察委員會選人用人的權重，強化上級監察委員會對下級監察委員會的領導和監督。“兩個為主”是現行雙重領導體制內從工作機制上解決監察委員會監督制約的有效做法，既堅持了黨對反腐敗工作的領導，堅持了黨管干部的原則，又保證了上級監察委員會對下級監察委員會的有效監督和制約。
建立健全相關制度。制定監察人員執法過錯責任追究制度，對違規操作、審查履責不嚴等行為和后果進行規定，深化科學公正的執紀責任追究制度。建立領導干部插手具體案件辦理的記錄、通報和責任追究制度。建立特邀監督員隊伍制度，加強社會各界對監察委工作的監督。
外部監督制約：各級黨組織監督、人大監督、司法監督、群眾監督和輿論監督
外部監督是指監察委員會系統以外各級黨政機關、企事業單位、社會團體以及個人對監察委員會的監督，具體又可分為涵蓋了黨委、人大、政府、輿論、群眾等多種形式的監督。
發揮好各級黨組織的監督。試點實行黨的紀檢監察部門與監察委員會合署辦公模式，并不影響各級黨組織對監察委員會的監督。有關工作涉及的重大工作部署、重大問題，要及時向黨委請示報告，同時，要建立好監察委員會向同級黨代會報告的工作機制。黨委的各個工作部門的相關職能也涵括了對監察委的相應監督制約，比如組織部門、干部監督職能部門的個人相關事項報告和干部任免監督等。在時機成熟時，可以將對下一級監察委的監督納入上級巡視（巡察）監督的范圍。
發揮人大監督的作用。根據《中華人民共和國監察法（草案）》第五十一條，監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，并組織執法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法律規定的程序就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。此外，人民政協可通過建議和批評，發揮監督作用。
發揮司法監督的效能。這里所說的司法監督主要指的是檢察院、法院對監察委員會業務流程的監督。檢察院的偵查權雖然隨著內部反貪、反瀆等部門的轉隸而轉移到監察委員會，但是還保留著原有的起訴權。法院在審理檢察院起訴的案件時，應當對案件的性質進行嚴格的認定、對案件證據進行審查判斷、對檢察院的量刑建議進行慎重考慮，從而實現對監察委員會在偵辦案件過程中權力的監督。
加強群眾監督和輿論監督。建立重大案件通報制度，在不違反保密規定的情況下，適時公開相關信息。監察法草案征求意見稿規定，監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。這體現了人民群眾對監察機關和監察人員的監督。
此外，還應采取相應配套措施，如加強黨性教育、建立 “適薪養廉”制度、設立監察委干部監督大數據庫等。要把加強監察委干部的職業道德和紀律教育，作為強化監督制約的基礎性工作來抓。要逐步建立“適薪養廉”的制度，從穩定隊伍、吸收優秀人才角度出發，切實提高監察委員會干部的工資待遇。要運用大數據手段，對各級的監察委員會干部接受監督情況進行收集匯總和分析，提升監督的精確度。
（作者為深圳大學碩士生導師）
責編/溫祖俊
